案例分析是研究城市水業(yè)市場(chǎng)化改革現(xiàn)狀與問(wèn)題的重要的方法，在改革探索期尤其如此。本文以中國(guó)城市水業(yè)市場(chǎng)化改革的典型案例調(diào)研分析為基礎(chǔ)，結(jié)合改革模式的研究，總結(jié)實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)與存在問(wèn)題，澄清市場(chǎng)化改革的若干問(wèn)題，并對(duì)目前正在深入的水業(yè)市場(chǎng)化改革提供務(wù)實(shí)參考。閱讀此文請(qǐng)以清華水業(yè)藍(lán)皮書系列之七《城市水業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)模式與監(jiān)管》為基礎(chǔ)。
一、
對(duì)資金和效率的不同取舍
城市水業(yè)市場(chǎng)化改革通常由兩大動(dòng)機(jī)所推動(dòng)，一是吸引資金，提高設(shè)施建設(shè)能力；二是引入競(jìng)爭(zhēng)，提高水業(yè)運(yùn)營(yíng)效率，同時(shí)提升服務(wù)水準(zhǔn)。這兩大動(dòng)機(jī)在不同的改革階段或不同的管理層次有不同的側(cè)重。
2003年以前，中央政府對(duì)城市水業(yè)市場(chǎng)化改革基本沒(méi)有太多的指導(dǎo)，國(guó)家政策導(dǎo)向主要為開(kāi)放和引資。2003年之后，作為城市水業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)主管部門的建設(shè)部開(kāi)始重視并強(qiáng)調(diào)效率問(wèn)題。目前，增加投資仍然是大部分城市政府推動(dòng)改革的核心動(dòng)機(jī)，而對(duì)效率的追求則剛剛開(kāi)始提上日程。
以下兩組案例不同程度地體現(xiàn)了水業(yè)市場(chǎng)化改革在不同階段的特點(diǎn)和改革側(cè)重。
一是同為TOT項(xiàng)目的常州城北污水處理廠和合肥王小郢污水處理廠。由于地方政府取向不同，改革成果差異顯著。常州項(xiàng)目采取了固定資產(chǎn)原值，對(duì)服務(wù)價(jià)格進(jìn)行競(jìng)標(biāo)的方式；而合肥項(xiàng)目則設(shè)定了固定水價(jià)，對(duì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格進(jìn)行競(jìng)標(biāo)。這兩種方式反映出兩個(gè)項(xiàng)目的不同價(jià)值取向，合肥項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了高額的資產(chǎn)變現(xiàn)，其改革的目標(biāo)側(cè)重在資本；常州項(xiàng)目則實(shí)現(xiàn)了較低的服務(wù)價(jià)格，改革目標(biāo)中突出強(qiáng)調(diào)了服務(wù)。當(dāng)然，這兩個(gè)項(xiàng)目都同時(shí)具備引資和效率的目標(biāo)，但是體現(xiàn)了兩個(gè)項(xiàng)目不同的改革側(cè)重。
二是一組股權(quán)合作案例。馬鞍山和深圳的股權(quán)合作模式也是體現(xiàn)不同改革階段價(jià)值取向的代表案例。這兩個(gè)案例都是針對(duì)包括了管網(wǎng)和水廠在內(nèi)的城市整體水系統(tǒng)的市場(chǎng)化改革項(xiàng)目。在馬鞍山供水項(xiàng)目中，馬鞍山政府沒(méi)有把變現(xiàn)作為根本的改革目標(biāo)，政府把評(píng)估后的資產(chǎn)只拿出了部分與投資人的現(xiàn)金進(jìn)行合資，其他部分的資產(chǎn)則以租賃的形式交由新成立的合資公司經(jīng)營(yíng)，這樣，合資公司不需要為過(guò)大的沉淀資產(chǎn)支付投資收益。在深圳項(xiàng)目中，政府把包括污水和管網(wǎng)設(shè)施在內(nèi)的約70億資產(chǎn)整體進(jìn)行了股權(quán)轉(zhuǎn)讓，合資公司的資產(chǎn)底盤越大，保障投資收益對(duì)水價(jià)的要求必然越高。
不同的改革側(cè)重并不抹殺以上項(xiàng)目的成功，上述四個(gè)項(xiàng)目案例都是中國(guó)水業(yè)改革中規(guī)范運(yùn)作的成功典范。這些項(xiàng)目模式的取舍與政府對(duì)市場(chǎng)化改革動(dòng)機(jī)的不同認(rèn)識(shí)深度有著必然的聯(lián)系。從根本上講，水業(yè)市場(chǎng)化改革的根本應(yīng)在于效率的提高，而不是資產(chǎn)問(wèn)題。
對(duì)初期運(yùn)作的項(xiàng)目而言，不同模式的優(yōu)劣似乎難以定論，我們只能從項(xiàng)目運(yùn)做的規(guī)范程度上對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行判斷。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，項(xiàng)目在長(zhǎng)達(dá)20-30年的特許經(jīng)營(yíng)期間內(nèi)的成功執(zhí)行必須以適應(yīng)城市水業(yè)的特點(diǎn)為基礎(chǔ)，項(xiàng)目模式的選擇是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素。
二、
市場(chǎng)化投資體系中的政府投資責(zé)任
開(kāi)放市場(chǎng)、打破政府壟斷、吸引社會(huì)資金投資于水業(yè)設(shè)施建設(shè)是城市水業(yè)市場(chǎng)化的重要方式之一。但是，私營(yíng)部門的介入絕不意味著政府可以徹底擺脫投資責(zé)任；相反，政府必須承擔(dān)自己不可推卸的投資責(zé)任。
基于水業(yè)的固有的準(zhǔn)公共物品特點(diǎn)，水源保護(hù)、管網(wǎng)建設(shè)等投資均屬于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，很難納入投資收益的范圍，需要政府以財(cái)政等公共支付形式予以解決，以體現(xiàn)城市水業(yè)中不可缺少的社會(huì)效益；另一方面，出于節(jié)水和技術(shù)引導(dǎo)等戰(zhàn)略需要，即便是可以清晰核定成本與收益的領(lǐng)域，政府也需要提供部分引導(dǎo)性資金。以上兩部分的政府投資均不應(yīng)納入投資回報(bào)的基數(shù)之中。
城市水業(yè)具有重要的內(nèi)部收益和顯著的外部收益，內(nèi)部收益指城市水業(yè)投資經(jīng)營(yíng)者的直接經(jīng)濟(jì)效益；外部收益表現(xiàn)在環(huán)境效益上。城市水業(yè)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成，它的健全和完善將使城市發(fā)展條件和投資環(huán)境得到改善，同時(shí)，城市政府也可以在土地增值等方面得到一定的外部收益。某種意義上，城市水業(yè)的外部收益大于所創(chuàng)造的內(nèi)部收益。
即便是經(jīng)營(yíng)性水業(yè)設(shè)施的投資，在政府財(cái)力許可的情況下，政府仍然可以給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼以降低水價(jià)的社會(huì)壓力。在城市水業(yè)市場(chǎng)化改革過(guò)程中，政府投資責(zé)任的表現(xiàn)方式對(duì)于改革有著直接的重要影響。
上海竹園二期污水處理BOT項(xiàng)目是政府通過(guò)補(bǔ)貼控制服務(wù)價(jià)格的典范。作為污水二級(jí)處理，市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)價(jià)格低至0.34元/噸，不是因?yàn)閻盒缘母?jìng)爭(zhēng)，而是因?yàn)檎难a(bǔ)貼，上海政府不僅在土地、管網(wǎng)以及拆遷上為項(xiàng)目鋪平道路，還通過(guò)上海排水公司利用政策性貸款予以了大額補(bǔ)助。該項(xiàng)目的低價(jià)為市場(chǎng)化下政府責(zé)任、企業(yè)責(zé)任以及公眾責(zé)任的合理分配提供了例證。哈爾濱太平污水處理BOT項(xiàng)目同樣因?yàn)檎貎r(jià)、拆遷以及污泥清運(yùn)等責(zé)任性承擔(dān)，使污水處理費(fèi)控制在了0.6元/噸以下。
