關(guān)注中國城市水業(yè)改革專題報道之三

時間：2006-12-05 來源： 作者：

近年來,BOT(建設(shè)-經(jīng)營-移交)幾乎成為中國城市水業(yè)市場化的代名詞。準BOT則是針對大量號稱BOT項目而實際不具有項目融資特征的項目而提出的一個概念�，F(xiàn)實中準BOT項目事實上已經(jīng)大量存在,而且數(shù)量還在不斷增長。如何建立一套適用的支撐體系,給這些項目一個合理的出路,是迫切需要研究和解決的問題。

近年來,BOT(建設(shè)-經(jīng)營-移交)幾乎成為中國城市水業(yè)市場化的代名詞。作為社會資本和政府的結(jié)合,BOT項目的優(yōu)劣勢都很明顯:在產(chǎn)權(quán)最終由政府獲得的前提下,吸引社會資本投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,彌補財政資金不足,減少政府的財政負擔(dān)和債務(wù)風(fēng)險;有效引進先進技術(shù)和管理,提高經(jīng)營管理效率;前期費用高,本質(zhì)是政府與企業(yè)長達20～30年的權(quán)責(zé)約定,需要設(shè)計科學(xué)的體系和規(guī)范的程序來保障。

準BOT則是針對國內(nèi)近年來出現(xiàn)的,大量號稱BOT項目而實際不具有項目融資特征的項目而提出的一個概念,與BOT最根本的區(qū)別就是不屬于項目融資。

在中國城市水業(yè)市場化進程中,不管是BOT還是準BOT,我們都要進行冷靜的反思。

城市水業(yè)面臨BOT選擇難題

自從1998年成都第六水廠B廠應(yīng)用BOT模式建設(shè),并作為國家BOT的試點以來,BOT模式在城市水業(yè)中發(fā)展迅速。最初以規(guī)范的BOT模式為主,主要投資人,資金來源和融資形式都是國際化的。代表性的項目除了成都項目外,還有北京第十水廠A廠等。目前則以準BOT模式為主導(dǎo),據(jù)不完全統(tǒng)計,現(xiàn)在各種類型的準BOT項目已經(jīng)達幾百個,而且投資方基本都已"國產(chǎn)化"。

BOT的流行主要有以下原因:

首先,投融資體制改革跟不上城市水業(yè)發(fā)展的投資需求。作為城市水業(yè)主要投資主體的城市政府,在城市化水平迅速提高的背景下,普遍存在財政資金不足,市政債券等政府商業(yè)融資手段受限的問題,建設(shè)資金不能得以滿足。

其次,部分政府存在想把水業(yè)投資當(dāng)包袱甩掉的思想,加上將引資作為政績考核標準的觀念,更使城市政府不顧自身監(jiān)管能力和地方經(jīng)濟能力的限制,一哄而上要搞BOT。

第三,由于對BOT的誤解和曲解,以及部分媒體半懂不懂的宣傳造勢和推波助瀾,夸大了BOT的優(yōu)勢,沒有客觀認識BOT的特征和適用性。

第四,中央政府對城市政府缺乏有效的指導(dǎo),約束和監(jiān)管,特別是在法律法規(guī)上跟不上實際的需求,有關(guān)BOT和特許經(jīng)營方面的法律法規(guī)是空白。即便是2004年5月實施的建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》,也存在法律層次不高,可操作性不強的局限。

最后,在需求巨大,概念熱炒,法律空白,地方政府無知無畏卻有為的情況下,一些同樣一知半解的企業(yè)在逐利本性的驅(qū)使下蜂擁而入水業(yè)市場,特別是資金門檻較低的中小城市和城鎮(zhèn)的水業(yè)市場。

BOT模式通過引入競爭,一定程度地提高了效率,降低了成本。但即便是規(guī)范的BOT項目也存在問題。以成都項目為例,作為國家試點的BOT項目,總體上操作規(guī)范,運作成功,在當(dāng)時國際金融危機的背景下堪稱BOT項目融資的典范之作。但是,中方在水量需求預(yù)測和宏觀經(jīng)濟通貨膨脹率預(yù)測上出現(xiàn)偏差,導(dǎo)致水量保底過高和價格調(diào)整的不科學(xué)性,使作為BOT合同水量購買方的成都自來水公司連年虧損,從而引發(fā)了普遍的抱怨和質(zhì)疑。

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