夏青：實(shí)施排污許可證制度必須推動(dòng)三個(gè)變革

時(shí)間：2017-04-05 來源：環(huán)境法律觀察 作者：

《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》即將在全國實(shí)施，重點(diǎn)是要將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理核心制度�！秾�(shí)施方案》先行開展火電、造紙行業(yè)排污許可證申領(lǐng)核發(fā)工作，嚴(yán)厲打擊無證排污和不按證排污，意圖通過查問題、找方法、探索成熟、實(shí)用的排污許可管理模式和實(shí)施路徑，逐步向全國推廣。我作為當(dāng)年開創(chuàng)排污許可證試點(diǎn)的老兵，看到此方案高興之余想提醒一句：領(lǐng)證、發(fā)證、打擊無證排污和不按證排污從1989年起，環(huán)保系統(tǒng)就開始了試點(diǎn)示范，不是一件新事物。從全面深化環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革的戰(zhàn)略部署看排污許可證制度，需要有三個(gè)變革，才能出現(xiàn)新生面：第一是環(huán)評(píng)要變，抓新污染源落實(shí)排污許可證制度;第二是標(biāo)準(zhǔn)要變，為污染源核定排放濃度和總量提供抓手;第三是監(jiān)督要變，為污染源分濃度和總量?jī)深惞芾砻鞔_監(jiān)督指標(biāo)。沒有這三個(gè)變革，就不可能通過排污許可證制度帶來環(huán)境管理全局性變化，也不可能出現(xiàn)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革的新局面。

第一是環(huán)評(píng)制度變革。現(xiàn)在提出了“三線一單”的頂層設(shè)計(jì)，為排污許可證制度鋪墊了極好的技術(shù)基礎(chǔ)。但是這次的實(shí)施方案如何體現(xiàn)排污許可證發(fā)放的地帶性和區(qū)域性特征，沒有明確試點(diǎn)任務(wù)，因而如何通過環(huán)評(píng)落實(shí)流域和區(qū)域發(fā)放排污許可證的頂層設(shè)計(jì)，沒有接口。環(huán)評(píng)制度的改革業(yè)內(nèi)業(yè)外都有人誤認(rèn)為是削弱環(huán)評(píng)，強(qiáng)化許可證，其實(shí)不然。沒有環(huán)評(píng)制度體現(xiàn)預(yù)防為主的環(huán)保大策略，沒有環(huán)評(píng)制度進(jìn)行流域、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的輸入響應(yīng)分析結(jié)論，就沒有排污許可證制度在流域、區(qū)域發(fā)放的總體方案。何況，“三線一單”把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、質(zhì)量底線三者融合為一體，給了排污許可證確保質(zhì)量底線的量化指標(biāo)，不僅新污染源通過環(huán)評(píng)可獲得指標(biāo)，今后老污染源也會(huì)照此方法確定指標(biāo)�？上У氖�，環(huán)評(píng)與許可證在環(huán)保部?jī)?nèi)劃分在不同的管理層面，沒有形成一個(gè)整體，當(dāng)務(wù)之急是二者應(yīng)加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，先保證重點(diǎn)流域和區(qū)域排污許可證發(fā)放與流域區(qū)域環(huán)境質(zhì)量掛鉤的污染物控制方案，并提出落實(shí)到企事業(yè)單位的排污分配方案，為排污許可證發(fā)放提供技術(shù)支撐，這樣做是真正推動(dòng)環(huán)保系統(tǒng)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革的第一步。

第二是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)變革。排污許可證規(guī)定的排污口、排污濃度、排放總量、污染物種類等指標(biāo)，都需來自標(biāo)準(zhǔn)，包括質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)。新的環(huán)保法2015年開始有了排污許可證制度，這一條款對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的影響很大，需要及時(shí)研究標(biāo)準(zhǔn)的適應(yīng)性。例如，火電行業(yè)發(fā)放排污許可證是以達(dá)火電行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)為主，還是以實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量為主?如果以達(dá)火電行業(yè)超低排放濃度為依據(jù)，排放標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)明確?技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性是否應(yīng)公布評(píng)估報(bào)告?如果以達(dá)區(qū)域大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，區(qū)域大氣污染物總量控制分階段目標(biāo)是否應(yīng)明確?各排污企業(yè)排污總量許可證允許排污量分配方案是否應(yīng)公布?又例如造紙行業(yè)發(fā)放排污許可證，除了像火電行業(yè)一樣，首先對(duì)執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)還是質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行負(fù)荷分配給予結(jié)論，其次還應(yīng)區(qū)別大氣無邊界，水域有邊界的特點(diǎn)，確定排污去向，允許排污口分布等等。僅從這兩個(gè)行業(yè)的試點(diǎn)就可看出，現(xiàn)狀排放標(biāo)準(zhǔn)與排污許可證發(fā)放需要加深聯(lián)系。為了體現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量為核心，全國的固定污染源都要發(fā)證排放，按證監(jiān)督，排放標(biāo)準(zhǔn)體系必須為發(fā)證提供依據(jù)，在執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)仍不能實(shí)現(xiàn)空氣和水質(zhì)達(dá)標(biāo)的區(qū)域，實(shí)行的是按質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)反推允許排放量的總量控制許可證，排放標(biāo)準(zhǔn)則成為污染源處理水平的底線。在執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)能夠?qū)崿F(xiàn)空氣和水質(zhì)達(dá)標(biāo)的區(qū)域，實(shí)行的是按排放標(biāo)準(zhǔn)核定排放濃度和總量，排放標(biāo)準(zhǔn)則成為核定允許排放量的依據(jù)。所以，國家排放標(biāo)準(zhǔn)需要更多的考慮國家技術(shù)、經(jīng)濟(jì)水平，確定不同發(fā)展階段、不同行業(yè)的清潔生產(chǎn)和污染治理水平，把如何適應(yīng)地方環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)提高污染物控制水平的需求交給地方標(biāo)準(zhǔn)。可以預(yù)期，在排污許可證制度真正實(shí)施之后，為減少排污許可證執(zhí)法的工作量，各地政府可能會(huì)在質(zhì)量達(dá)標(biāo)區(qū)域發(fā)展地方標(biāo)準(zhǔn)，在質(zhì)量不達(dá)標(biāo)區(qū)域則會(huì)利用排污許可證提高對(duì)污染源的控制力度，這是地方政府可自行決策的新形勢(shì)，更有利于調(diào)動(dòng)各地政府依法治污的動(dòng)力。而國家標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)則應(yīng)在宏觀層面更多的提供指導(dǎo)，特別是適應(yīng)全國的最佳實(shí)用技術(shù)推薦，要經(jīng)受得住各行各業(yè)對(duì)最佳實(shí)用技術(shù)在經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境必要性方面的質(zhì)疑。國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的這一變革有利于突出排污許可證真正發(fā)揮作用，突出環(huán)境質(zhì)量為核心。

第三是執(zhí)法監(jiān)督變革。過去的執(zhí)法是以達(dá)標(biāo)為依據(jù)，以總量指標(biāo)為依據(jù)，基本是統(tǒng)一管理，不體現(xiàn)企事業(yè)單位排污影響差異性的分類管理。在尚有環(huán)境容量的條件下形成的執(zhí)法模式現(xiàn)在需要變革�，F(xiàn)在全國有環(huán)境容量的流域和區(qū)域較少，環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的壓力越來越大，要求執(zhí)法不能簡(jiǎn)單一刀切，需要研究不同污染源對(duì)環(huán)境質(zhì)量的不同貢獻(xiàn)率，區(qū)別行業(yè)不同控制水平的技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性，分析實(shí)現(xiàn)區(qū)域或流域環(huán)境質(zhì)量、削減排污量的最優(yōu)方案，在此基礎(chǔ)上確定排污許可證發(fā)放方案和監(jiān)督方案。上世紀(jì)90年代，曲格平領(lǐng)導(dǎo)我們搞排污許可證試點(diǎn)，提的是“一廠一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”，今天這個(gè)思想要在執(zhí)法監(jiān)督變革中實(shí)現(xiàn)，即執(zhí)法推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善，執(zhí)法推進(jìn)有效削減污染物排放總量，執(zhí)法推進(jìn)優(yōu)化投入成本。正因如此，老百姓看重環(huán)保執(zhí)法，因?yàn)榄h(huán)保執(zhí)法是治污的牛鼻子，執(zhí)法的目標(biāo)就是治理的方向，老百姓是從環(huán)保執(zhí)法看治污重點(diǎn);老百姓還看重環(huán)境質(zhì)量，享受的也是環(huán)境質(zhì)量，這是環(huán)境執(zhí)法的結(jié)果，因?yàn)榄h(huán)境執(zhí)法能精細(xì)化的分解環(huán)境質(zhì)量影響因素，并有效地監(jiān)督這些因素，使環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)在有序化的環(huán)境執(zhí)法中早日實(shí)現(xiàn)。排污許可證制度則是符合老百姓環(huán)保執(zhí)法愿望的一項(xiàng)制度，與環(huán)評(píng)結(jié)合是體現(xiàn)預(yù)防為主，與標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合是提供指標(biāo)量化依據(jù)，在這樣的基礎(chǔ)上發(fā)展排污許可證就使地方環(huán)保機(jī)構(gòu)按排污許可證執(zhí)法有了技術(shù)支撐，執(zhí)法監(jiān)督更有底氣。必須看到，實(shí)現(xiàn)“一廠一標(biāo)，一廠一證”的精細(xì)化管理確有難度，但是為了讓納稅人的錢不亂花，達(dá)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方案更有效，執(zhí)法監(jiān)督重點(diǎn)更突出，地方環(huán)保機(jī)構(gòu)需要知難而進(jìn)，這是排污許可證制度能否真正見諸實(shí)效的關(guān)鍵。通過地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的努力推動(dòng)，會(huì)從下至上的提供經(jīng)驗(yàn)和案例，讓排污許可證制度更接地氣，并且能真正扎根于基層，促進(jìn)以環(huán)境質(zhì)量為核心，排污許可證為抓手的環(huán)境治理體系建設(shè)和發(fā)展。

如果說《實(shí)施方案》是告訴地方環(huán)保系統(tǒng)該怎么做，那么三點(diǎn)變革則是上級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)該做的事。三項(xiàng)變革缺一不可，需要在依法建立排污許可證制度的初始階段就引起重視，從上到下統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，形成一套強(qiáng)有力的實(shí)施系統(tǒng)，改變分散出力、各自為政的局面。把法律賦予我們的權(quán)利形成合力，才能辦大事，辦成事。