長江保護法開創(chuàng)我國生態(tài)文明法治新局面

時間：2021-05-27 21:07:31 來源：中國經濟時報 作者：常紀文

制定長江保護專門法律法規(guī)的呼吁由來已久。早在1981年，《環(huán)境保護法》（試行）通過后不久，劉業(yè)礎、蔡守秋兩位同志在中國社會科學院法學研究所主辦的《法學研究資料》上發(fā)表《長江水源管理情況的調查》一文，呼吁“制定一個適應長江特點的保護法規(guī)”，并在立法層級、環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)管體制、財權事權等內容的設計方面提出了具體建議。此后，環(huán)境法學界持續(xù)在制定長江保護專門法律法規(guī)方面建言獻策。2020年12月，全國人大常委會響應時代的呼喚，創(chuàng)新性地通過了國家首部流域生態(tài)環(huán)境保護法律《長江保護法》。該法自學者呼吁到最終由全國人大常委會通過，歷經40年時間。

《長江保護法》的出臺是時代的呼喚和歷史的必然

2011年，包括生態(tài)環(huán)境保護法律體系在內的中國特色社會主義法律體系已經形成。解決粗放式發(fā)展導致的嚴峻生態(tài)環(huán)境保護問題，全國人大常委會于2014年4月修訂了環(huán)境保護的綜合性基礎性法律《環(huán)境保護法》。自此，中國的生態(tài)環(huán)保法律體系建設進入以生態(tài)文明為指導的全面升級時期。在習近平生態(tài)文明思想的指導下，《土壤污染防治法》《生物安全法》《水法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《海洋環(huán)境保護法》《野生動物保護法》《環(huán)境影響評價法》《森林法》等生態(tài)環(huán)境保護法律得到制定或者修改。盡管上述法律對于保護和改善生產與生活環(huán)境發(fā)揮了不同程度的作用，但是一些流域的生態(tài)環(huán)境問題卻越來越嚴重。以長江流域為例，習近平總書記曾指出，長江病了，而且病得還不輕！長江的病，必須痛下決心整治，絕不能任由母親河繼續(xù)受到傷害。為此，中央作出了長江流域共抓大保護、不搞大開發(fā)的決策。為了提升長江大保護的綜合績效，需立足于上述普適性法律進一步改革和創(chuàng)新，使體制、制度和機制更具針對性、靈活性和有效性。

發(fā)達國家和地區(qū)的經驗共同表明，生態(tài)環(huán)境保護法律體系建成后，生態(tài)環(huán)保領域的立法將進入應用立法即按需立法的時代，即現有的普遍適用性法律如無法解決具體領域、區(qū)域和流域的特殊生態(tài)環(huán)境問題，則可以制定專門的法律，對現有的體制、制度和機制開展改革、整合甚至集成創(chuàng)新，如設立符合流域生態(tài)環(huán)保目標與區(qū)域定位的準入負面清單，體現其因地制宜性、可適用性、可操作性和有效性。在中國特色社會主義新時代，有什么樣的事業(yè)目標就制定什么樣的法律予以保障。在“十三五”時期，針對長江大保護、國家公園保護、海南自貿區(qū)建設的偉大事業(yè)，國家專門啟動了《長江保護法》《國家公園法》《海南自由貿易港法》的法律制定工作，其中《長江保護法》于2020年12月率先通過。該法對現行的一些體制、制度和機制開展了統(tǒng)籌整合、創(chuàng)新突破甚至集成創(chuàng)新，切合長江流域地域廣闊、生態(tài)環(huán)境基礎不一、經濟社會發(fā)展條件不一、生態(tài)環(huán)境問題復雜且解決生態(tài)環(huán)境問題、促進綠色發(fā)展難度大實際情況和實際問題，符合確保長江共抓大保護、不搞大開發(fā)的國家要求。作為《長江保護法》制定的參與者，本人認為《長江保護法》的出臺是時代的呼喚，是歷史的必然。

《長江保護法》的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)范特點和亮點

針對特殊需求制定的法律應當體現獨特的適用范圍、監(jiān)管體制、法律制度、法律機制和法律責任�！堕L江保護法》設立總則、規(guī)劃與管控、資源保護、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復、綠色發(fā)展、保障與監(jiān)督、法律責任、附則九章，既對長江大保護這個特殊的適用范圍作了全面、系統(tǒng)的規(guī)范，也設立了監(jiān)管體制、法律制度、法律機制和法律責任，體現了立法的必要性和充分性�？傮w來看，《長江保護法》在生態(tài)環(huán)境保護方面，呈現了如下幾個方面的特點和亮點。

一是體現了法律適用對象的特定性和針對性�！堕L江保護法》僅適用于長江流域，目的是加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復，促進資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，實現人與自然和諧共生，因此法律適用對象具有特定性。

二是體現了長江生態(tài)環(huán)境保護的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調性。長江流域的生態(tài)環(huán)境治理應當統(tǒng)籌上游、中游、下游的保護，必須統(tǒng)籌水上、水面、水中與水底的保護，應當統(tǒng)籌左右岸的保護，必須統(tǒng)籌山水林田湖草砂的系統(tǒng)治理。

三是體現了長江生態(tài)環(huán)境保護與綠色發(fā)展的有機統(tǒng)一性。生態(tài)文明包括生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好三個方面的內容。區(qū)域生產不發(fā)展不是生態(tài)文明，群眾生活不富裕不是生態(tài)文明，流域生態(tài)不良好更不是生態(tài)文明，所以綠色發(fā)展是解決流域一切問題的總開關。

四是建立了特殊的長江生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調和監(jiān)管體制�，F行《水法》《水污染防治法》等普適性法律設立的監(jiān)管體制具有一般性，難以進一步提升長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管的綜合績效，因此應當結合流域特點優(yōu)化現有的監(jiān)管體制。

五是建立了特殊的長江生態(tài)環(huán)境保護基本原則和法律制度。為了促進長江流域水污染防治工作的針對性，必須在現行《水法》《水污染防治法》等普適性法律的基礎上加強流域生態(tài)環(huán)境保護基本原則和法律制度的專門化建設。

六是建立了特殊的長江生態(tài)環(huán)境保護法律機制�！堕L江保護法》設計的機制之多，涉及的方面之廣，在現行生態(tài)環(huán)境保護法律之中十分少見。

七是建立了特殊的長江生態(tài)環(huán)境保護法律責任。嚴厲的法律責任能夠讓違法者感到切膚之痛，作為特殊的流域立法，《長江保護法》規(guī)定了一些特殊的或者更加嚴格的法律責任，對于造成嚴重后果的，規(guī)定了撤職、開除、引咎辭職等法律責任。

《長江保護法》的生態(tài)環(huán)境保護立法啟示

在生態(tài)文明新時代，《長江保護法》的制定和實施開創(chuàng)了我國生態(tài)文明法治新局面，而且對于全球大河流域的綠色治理提供了中國方案，其影響是歷史性和世界性的。在法律制定方面，“十四五”時期，我國需要鞏固和推廣《長江保護法》的制定和實施經驗，建立普適性與針對性相結合的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)體系。在此格局下，考慮在國家層面制定統(tǒng)籌性的《流域保護和治理法》，或者針對黃河、淮河、遼河、松花江、海河、太湖等大江大河大湖的特殊生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展問題，考慮制定專門法律或者條例，如制定《黃河保護與治理法》等；針對京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原、成渝地區(qū)等區(qū)域的特殊生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展問題，考慮在國家層面制定區(qū)域性的大氣環(huán)境保護特別法，如《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護法》或者《京津冀地區(qū)大氣污染防治法》等。在法律修改方面，“十四五”時期，有必要修改《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等普適性生態(tài)環(huán)境保護法律，加強與《長江保護法》等流域性、區(qū)域性特殊法律的銜接，如在《環(huán)境保護法》中授權生態(tài)環(huán)境部會同有關部門針對各流域制定嚴于國家普適性標準的環(huán)境質量標準和污染物排放標準，針對大流域的跨省支流，制定嚴于干流標準的水質量標準和水污染物排放標準；授權各省級人民政府制定嚴于所處流域生態(tài)環(huán)境標準的省級區(qū)域標準。這樣既有利于進一步提高各流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)保工作的針對性，提升生態(tài)環(huán)境保護的整體績效，也有利于開展各流域和區(qū)域統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)保執(zhí)法監(jiān)察。 （作者單位：國務院發(fā)展研究中心）

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